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法官独立审判问题研究
  发布时间:2014-07-23 14:58:17 打印 字号: | |

法官独立审判问题研究 

【内容提要】

近年来,随着审判方式改革的逐步推进,司法改革正愈来愈受到理论界和实务界的关注。越来越多的人认识到,审判方式改革的成败和司法改革的深化与我国法官制度的完善和法官审判独立原则的确立息息相关。本文从我国法官独立审判的历史发展开始着手,分析了现行法院独立原则下的司法权力地方化、法院内部行政化、法官的整体素质不高和缺乏科学的管理体制等因素对法官独立行使审判权的影响。因此,为了尽快建立和完善现有的司法制度,建立起真正的法官独立审判制度,我们应当抓住问题的关键,对症下药,先从立法上明确法官的独立审判权,为法官独立行使审判权提供法律保障;其次,改变法院受制于地方政府的状况,逐步实现法院经费由中央财政统筹安排的目标,同时改革审判委员会的职能,取消庭长、院长审批案件的做法,实现真正意义上的法官独立。全文5722字。

一 、审判独立的内涵和基本要求

审判独立在西方又称司法独立。这一原则是在近代资产阶级革命过程中提出来的。孟德斯鸠在《论法的精神》中指出:“如果司法权不与立法权和行政权分立,自由也就不存在了,如果司法权与立法权合而为一,则将对公民施行专断的权利,因为法官就是立法者,如果将司法权与行政权合而为一,法官便具有压迫者的力量。”[1]为了保证政治自由防止权力滥用,立法、司法、行政三种权力不但要分立,而且要相互制约。随着资产阶级革命的胜利,审判独立原则在资产阶级宪法中被确认。各国的司法独立的内容存在很大差异,不过,作为共同的司法原则,它还是存在基本的要求,否则就不是司法独立。司法独立是衡量社会制度化程度的重要指标。司法不独立的社会其制度化程度必然低,因为制度得以存在的基础——程式化的运行容易被任意所打乱。

司法独立包括两个层面,一是观念层面,二是制度层面。就观念层面而言,司法机关应当形成自己的职业化的观念,即形成司法职业所共有的某些理念,这些理念保证法官在类似的案件中有可能作出类似的客观的而非纯个人的判断。制度层面的内容要求司法人员能按自己的观念和规则办事。两者缺一不可,相互促进。就制度层面而言,司法独立要求做到:(1)司法权由司法机关(法院)统一行使,不受行政机关和立法机关的干预,公民个人或非国家机关的社会团体更不能干预。当然,立法机关可以对司法机关予以监督,但主要是通过立法手段及对法官的弹劾权进行监督,不得干预个案的审判。(2)司法系统内部的互相独立,即一个司法机关的司法活动不受另一个司法机关的干预。法院上下级关系只是审级关系,上级法院除依上诉程序、调卷令等有关程序对下级法院的审判行为予以监督外,不得干预下级法院的审判。(3)法官独立审判,只服从法律,这是指一个法院内部不存在上下级服从关系。法院是法官办案的地方,用一句通俗的话来讲,法院里法官最大,用德沃金的话来说就是:法官是法律帝国的王侯,除了法律以外法官不服从任何别的权威。(4)法官保障制度。这是从社会地位、经济收入方面保障法官无所顾及的捍卫法律。法官的地位及待遇来自法律,不是他的上级。这就包括由法律规定法官的职权,不可削减的待遇及其职位保障。对职位通常采用两种办法:一是终身制(英美法的主要做法);二是文官制度的保障。法官的高薪制也是法官保障制度的内容之一。

作为一项司法审判原则,审判独立旨在确保法院公正无私的进行审判。防止法官受到来自外界的非法干涉,使法院真正成为维护社会正义的最后一道防线。我国的审判独立主要包括以下三个方面的内容 :

一、人民法院依法独立行使审判权,其审判仅服从法律。正如马克思所说的“法官除了法律就没有别的上司”[2],“法官的责任是当法律运用到个别场合时时,根据对法律诚挚的理解来理解法律”[3]。在我国目前的司法实践中,有法不依的现象相当突出,法官整体素质亟待提高。法官自由裁量权相对过大,强调人民法院行使审判权,严格遵循法律,具有极为重要的意义。

二、法院的整体独立或外部独立。即人民法院在依法行使审判权过程中不受行政机关、社会团体和个人干涉。

三、法官的个体独立或法院内部的独立。即法院内部法官依法独立行使审判权,不受其同事和上级的不当干预。

以上三方面构成我国审判独立的完整内涵。其中,依法审判是审判独立的核心,法院整体独立是法官个体独立的前提和基础,法官个体独立是审判独立的最终表现。

审判独立作为现代法治国家普遍承认和确立的基本原则,不仅是一项司法审判活动准则,而且是一项宪法原则。审判独立对于实现依法治国,实现公平正义,保障公民的自由和权利具有重要意义。第一、审判独立是贯彻国家权力分治思想的产物,它可以确保法院独立行使审判权过程中对其他国家权力的有效制约,防止集权和专制。第二、审判独立保证了司法权与行政权的分立,使法律能够起到控制和规范国家权力、国家生活和社会生活的作用,为建立法治社会奠定基础。第三、审判独立是引导和保障司法公正的重要手段,是实现社会公平和正义的重要手段。

二、我国审判独立存在的主要问题

()  法院的人事权、财政权掌握在地方党委和政府手中,造成司法权地方化,法院难以从整体上独立。

“我国虽然是单一制国家,但宪法规定实行多级政权体制,从中央到省、市、县、乡,共有五级。每一级都设有权力机关、行政机关,除了乡镇政权外,其他各级都设有审判机关和检察机关。加之现行的人事、财政体制也以分级管理(即块块管理)为主,人民法院的产生、法官任免、司法人事、司法经费都在同级地方控制之下,导致了司法权力地方化。”[4]“因为司法权力是一种国家权力,而不是地方自治性权力,所以司法权力地方化逐渐显现出来的弊病影响了法制统一、审判独立这两项重要宪法原则的实现,使社会主义法治原则受到威胁。”[5]

地方法官的任命实际掌握在地方党委手中,审判机关的经费由地方政府负责,地方政府又听命于地方党委。审判人员如果不服从地方党委的指示或决定,则会给予纪律处分、停职或调离工作岗位等。这使得法官在身份、职位、薪金上得不到保障,有后顾之忧。法官在审理案件时听命于地方党委和政府,不敢或不愿审理行政案件,丧失了独立性。地方党委在案件审理中直接查阅卷宗,书记亲自对案件批示,政法委可以协调、讨论。这严重损害了法制统一性和司法独立性。其弊端主要有:(1)在涉及地方利益的案件中,特别是重大 经济 案件,地方党委为了本地利益,往往利用手中权力对案件施加影响,使司法不能独立,地方保护主义盛行;(2)党委成员调阅、讨论案件,进行批示,没有参与庭审过程,对案件事实认定难以做到全面、准确;(3)党委成员没有足够的法律专业知识,却讨论案件,很难保证适用法律的正确性;(4)极易导致某些人以权谋私、搞腐败。

()法院组织机构和审判活动行政化,抹煞了法官的个体独立性。

审判活动具有中立性、独立性、公正性、程序性、专业性和公开性等特征,它不同于行政活动。“但长期以来,法院在一些重要环节上没有按司法工作方式从事审判活动,反而借用了行政工作方式处理案件,管理审判工作,从而抹煞了审判活动的特点,审判职能作用受到影响。另外,个别地方无视审判职权本质特征,把法院当作行政部门对待,把法官当作行政官员管理,从而加剧审判活动行政化。”[6]

由于我国法律规定的上级法院对下级法院“有权监督”缺乏可操作性,导致上下级法院关系行政化和官僚化。当下级法院碰到本应自己判决而自己拿不准的疑难案件时,就向上级请示,待上级法院给出具体指示后,再按上级法院意旨作出判决。当上级法院发现下级法院在审理案件有重大影响时,可以主动加以指导,作出指示,下级法院必须依指示对案件进行审判。这无疑限制了法官独立性的发挥。

我国法院内部组织机构设置也严重影响了法官的独立,主要表现为内部关系官僚化。法官之上存在庭长、主管副院长、院长、审判委员会等各级领导,他们都有权对法官审理案件作批示或提建议。法官之间存在行政级别差异,级别高的法官有权干涉级别底的法官的审判事务,审理和判决主体并不一致。从本质上讲,这种法院内部机构设置是以行政管理机关的组织模式建构法院组织机构,以行政管理方式维持司法机关审判活动,直接导致了法外干预、审判质量下降、超期审判、司法不公、司法腐败等一系列问题。因此,只有改革法院组织机构设置,才能保障法官真正独立行使审判权。

()法官制度不完善,法官整体素质不高,制约着审判独立的真正实现。

 11983年修改《人民法院组织法》之前,我国对法官的专业背景没有特别要求,只要符合普通公务员条件的人都可以当法官。1983年以后,特别是1995年颁行《法官法》和2001年修改后的《法官法》以来,不具备法律专业学历或经验、技能、职业道德等条件的人员不能再进入法官队伍。虽然法律上的门槛提高了,但法官职业化状况仍然堪忧:一方面现任法官中不符合条件的人员没有很好的办法消化;另一方面目前仍有一些人通过各种不正当渠道进入法院当法官,从而增加了法官队伍职业化的困难。

2、法官制度落后,法官素质偏低,导致法官无法在人格上独立。法院内部的错案追究制使法官严重依赖审判委员会。审判人员一遇到疑难案件便向审判委员会请示或提交其讨论,而审判委员会的决议,审判人员必须服从。审判委员会决定案件违反了司法公开原则,破坏了回避制度的效果,造成了司法效率底下。更严重的是,它导致了对法官的控制与法官素质低下之间的恶性循环。人们看到法官素质不高,因此用审判委员会对审判结果加以监控,然而监控使得法官权力虚化,内心的失落与当事人及其律师的鄙视使他更缺少责任心和荣誉感,愈发不思进取,自暴自弃,这样又导致严厉监控的正当性。

三、解决问题的对策

(一)、改革司法的行政化,“使法院更像法院”,使法院从结构性的行政模式中解放出来,确立法院权威。司法权威是司法在社会生活所处的令人信从的地位和力量。倘若法律失去权威,法律将不再成其为法律。而法律的权威从何而来?理论上常讲法律是以国家强制力作为后盾,是由国家强制力保障实施的,但在现实中法律的权威更有赖于司法机关的司法活动来实现,只有这种实实在在的法律权威才能赢得人们对法律的信仰和服从,换言之,只有通过权威的司法才能赋予法律以生命和权威。因此从本质上讲,司法权威即法律权威,这种法律的权威性的意义在于体现法律在社会生活中的地位,而这种地位的维系及其作用的发挥更多依赖于司法。居中裁判的法院司法行为就是以国家强制力作为其力量基础,以公正为其活动基本出发点,并以公正为征服民众心理的核心力量。人类社会的历史表明,心理的服从才是本质的服从,外在力量的强制仅仅只是维系心理服从的一种手段。

2)全国法院统一管理。法院系统在司法行政上,应当实行垂直领导,以国家最高法院统一管理为主,地方协助管理为辅,把管案与管人、管事统一起来,严格法官任用制,完善法官选任程序,提高法官任职资历及法官资格素质要求。健全、完善法官选任程序,把切实保证国家权力机关行使法定职权同充分考虑法官独特素质、能力要求有机结合起来,配合统一司法考试和修订后的《法官法》,提高法官任职时的司法资历,并在重视法官政治素质的基础上,加强对法官任职后学历资格、司法能力、品德操守方面的条件要求,并完善法官奖惩励制度。

3)法官终身制。法官一经任用,便不得随意更换,只有按照法定条件,才能予以弹劾、撤职、调离或令其提前退休。如美国宪法规定:“最高法院与下级法院的法官忠于职守者,得终身任职。”日本宪法规定:“法官除依审判决定因身心故障不能执行职务外,非正式弹劾不得罢免。”这意味着免除了法官因抵御干扰,公正执法而可能带来的后顾之忧。

4)法官专职及中立制。法官不得兼职和经商甚至不得有政党身份或从事政治活动。法官只有保持中立的立场,才能超然、独立地行使职权。

5)中央统筹司法经费。在司法经费上,应当本着行使权力与承担义务相统一的原则,司法经费由中央财政统一拨付。只有司法权完全脱离了对地方经济的依附,反之,只有在经济上完全剥离了对地方权力对司法权的控制,地方司法割据才可根治,一个独立裁判、执法统一、公正权威的司法格局才会形成。

6)法官豁免权。法官对于其在审判中的言行,享有不受民事起诉的豁免权。这是进一步免除法官的后顾之忧,使法官更放心地独立行使审判。同时,豁免权也有一定的条件。

7)法官惩戒制。除了从职务、报酬等方面为法官独立公正审判提供必要的保证之外,许多国家还十分重视对贪赃枉法、失职渎职的法官进行严惩,以促使法官廉洁奉公,依法正确行使职权。

8)强化司法司法保障措施。法律以国家强制力作为其施行的后盾,司法亦以强制作为基础确立其权威地位。应解决两个问题:一是法院民事判决的现实化,即执行难问题。建议执行机构从法院分离出来,由国家设立执行总局,作为中央政府的常设综合执行机构,领导和管理全国的执行工作,集中行使裁决执行权。二是加强司法对行政的监督,赋予司法对行政立法的审查权和对行政行为的更广泛的司法变更权。

9)大力清除司法腐败。法庭是定纷止争的场所,是社会正义的最后一道防线,是给老百姓最后一个讲理的地方。司法腐败使这最后一个讲理的地方也变得不讲理了。老百姓在不讲理的法庭上受到的冤屈,远比其当初希望法庭给予伸张的冤屈大。司法腐败不除,公正廉明的司法形象就无法在老百姓心中树立起来。

10)完善司法监督机制。合理完备而有效的监督机制是确保司法公正必不可少的保障措施。权力缺乏公正而有效的监督机制就必然导致腐败,也就是说,国家权力的行使不能离开一定的监督机构,没有监督或者监督不力是导致腐败的重要因素。对司法的监督实际上是法律监督的一个部分,通过国家权力机关,国家法律监督机关、社会舆论工具对司法的公开、公正、合法性的监督,使发生在司法各个环节的任何有悖于司法公正的现象都能得到及时的揭露,司法公正就能得以确保,司法权威也才能逐步确立。

 

 

 

 

注释:

 [1]孟德斯鸠,《论法的精神》北京:商务印书馆,1961156

 [2]《马克思恩格斯全集》:第一卷 北京:人民出版社,195676

 [3]《马克思恩格斯全集》:第一卷 北京:人民出版社,1956178

 [4]肖扬,法院、《法官与司法改革》 法学家,2003,(1

[5]肖扬,法院、《法官与司法改革》 法学家,2003,(1

  [6]肖扬,法院、《法官与司法改革》 法学家,2003,(1

责任编辑:刘浩